2015년 12월 현재 전국의 도시계획시설 결정면적 6천762㎢ 중 19.6%에 해당되는 1천329㎢가 미집행 상태로 남아 있다. 특히 공원의 미집행 비율은 55.2%로서 도시계획시설 유형 중 집행률이 가장 낮다. 공원의 미집행률이 높은 것은 여러 요인이 작용한 결과이다.

우선 도시계획시설은 중장기적 수요를 고려하여 그 규모와 입지 및 배치를 미리 결정하는 특성이 있는데 이 과정에서 장래의 소요 재원에 대한 충분한 고려 없이 바람직한 수준이라고 여겨지는 물량의 공원을 대규모로 결정한 것이 그 첫번째 원인이다. 둘째, 개발연대에서 도시공원은 도로(교통), 하천(방재 및 용수공급), 학교(교육)에 비해 필수성이 상대적으로 덜한 쾌적시설로 인식되어 예산 배정 우선순위에서 뒤처지게 되었다. 셋째, 공원의 단위시설 규모가 크므로 막대한 예산을 필요로 하기 때문이다. 넷째, 하천이나 호소 등 친수 환경이 양호하거나 구릉지의 수목이 양호한 입지, 또는 역사적·문화적으로 보전이 필요한 입지와 그 주변지역은 개발수요 및 공원 수요가 발생하기 훨씬 이전 시점에서 미리 큰 규모로 공원을 결정하였기 때문이다. 다섯째, 도시공원은 민간부문이 설치·운영하여 적정 수익을 확보하기 어려운, 말 그대로 공공시설이기 때문이다.

도시공원은 결정면적의 절반 이상이 장기미집행 상태로 남아 있어 요즈음의 쟁점이 되고 있다. 현행 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’은 시설 결정 기산일(2000년 7월 1일)로부터 20년이 경과되는 2020년 7월에 장기미집행도시계획시설 결정의 효력이 상실되는 것으로 규정하고 있다. 즉, 앞으로 3년 내에 예산을 투입하여 도시공원 시설 사업을 집행하지 않으면 도시계획시설 결정이 실효 즉, 해제되게 된다.

이러한 배경하에 도입된 제도가 ‘민간공원’ 및 ‘도시공원 부지에서의 개발행위 등의 특례’다. 5만㎡ 규모 이상의 도시공원에 대하여 공원면적의 70% 이상을 공원으로 조성하여 기부채납하는 경우 주거·상업 지역에 설치가 가능한 아파트, 대형마트 등 비공원시설을 공원면적의 30% 이하에서 설치할 수 있도록 하는 제도이다. 이러한 조치의 배경에는 10만㎡의 공원이 모두 해제되는 것보다는 3만㎡의 개발사업을 허용하고 7만㎡의 공원이라도 확보하는 것이 상대적으로 낫다는 판단에 의한 것이다.

전국 지자체의 예산이 3년 내에 모든 장기 미집행 도시계획시설 집행에 충당될 수 없는 현 상황에서 민간공원 추진 및 개발 특례를 활용하는 것은 불가피한 일이라고 할 수 있다. 다만 도시공원 부지라는 점을 고려할 때 민간공원 추진 및 개발특례 적용에 있어서 다음 사항에 대한 심도있는 고려가 필요하다.

첫째, 특례 적용대상 공원의 입지적·환경적 특성이 고려되어야 한다. 우선 당해 공원이 제대로 기능하게 하기 위하여 필요한 면적과 개발사업이 허용되는 부분의 개발밀도에 대해 유의하여야 한다. 이 경우 당해 공원 자체의 특성뿐만 아니라 주변지역 여건 및 도시공간구조상의 입지 특성까지 고려하여야 한다. 둘째, 특례사업 적용이 가능한 규모와 밀도가 결정되더라도 생태 네트워크 및 보행자접근성, 주변지역과의 환경적·경관적 맥락을 고려한 배치계획이 이루어져야 한다. 셋째, 무엇보다도 민간공원 추진이 가능하면서도 개발행위 특례가 특혜가 되지 않도록 수익성과 공익성간의 형평을 고려하여야 한다.