지방자치 권한 강화 시급

8·15광복 이후 우여곡절 끝에 도입된 대통령제는 선진국의 대통령제와 달리 권한이 막강했다.

국회가 있었지만 대통령의 권한을 견제하기에는 역부족이었고 이로 인해 이승만·박정희 정권의 장기 독재 집권이라는 암흑의 시기가 진행됐다. 피해는 민주주의를 열망하는 시민들에게 고스란히 전가됐다.

60여년이 지난 지금 ‘제왕적 대통령제’의 폐해는 국내·외적으로 수치스럽고 국민들을 탄식하게 만든 ‘비선실세 최순실 국정농단’이라는 산물을 배출했다.

우리나라의 지방자치제는 1961년 5·16 쿠데타로 중단된 후 1995년 ‘풀뿌리 민주주의’라는 명칭 아래 부활했다. 그러나 재정·조직 등 세세한 부분까지 중앙정부의 제약을 받고 있어 ‘무늬만 지방자치’라는 비판을 받고 있다.제왕적 대통령제의 한계 극복과 지방자치 완성을 위해 ‘개헌’ 논의가 대두되고 있는 이유다.

지방자치의 문제점과 향후 나아가야 할 방향에 대해 짚어본다.

◇현행 지방자치제도의 문제점

현재 우리나라에서 시행되고 있는 지방자치단체는 형식상 독립적이다. 그러나 실제적으로는 법령에 의해 인사·재정 등 대부분이 제약을 받고 있어 ‘2할 자치’라는 오명을 쓰고 있다.

특히 대부분 자치단체의 재원조달방식이 자율적인 지방세보다 중앙정부로부터 이전되는 재정보조금에 의존하는 경우가 훨씬 많다.

이로 인해 기초자치단체는 주민들이 원하는 행정서비스보다 국가 정책에 필요한 사무를 우선적으로 처리하는 경향이 많고, 이는 지역의 특색있는 발전을 저해하고 있다는 평가가 많다.

지방자치제가 제대로 실현되지 않고 있는 이유는 정치·행정 모두 중앙집권적이기 때문이라는 이유가 다수다.

실제 우리나라의 정치 체제는 정당공천제, 소선거구제, 인구비례제 등으로 중앙정치에 종속된다. 재정 역시 지방세 비중이 2할에 불과하고, 이마저도 중앙정부의 위임사무를 이행하는데 상당액이 쓰이고 있다.

지방자치단체의 행정권이 중앙의 제약을 많이 받는 것도 지방자치제도의 근본을 침해하고 있다는 지적도 나온다.

예를 들어 자치단체의 필요에 의해 실·국·과를 조직개편 할 때나 필요에 의해 공무원 수를 늘리는 것 하나도 중앙정부의 허가가 있어야 가능하다. 재정적 제약 뿐 아니라 법적으로도 중앙은 지방을 종속하고 있는 것이다.

문제는 우리나라의 지방자치제도가 해외 선진국 뿐만 아니라 지방자치제도를 시행하고 있는 대부분의 국가에 비해 비효율적이라는 것이다.

◇외국의 지방자치 사례

프랑스의 경우 헌법 제1조에서 ‘프랑스공화국의 조직은 지방분권체제로 구성된다”고 명시했다.

이에 따라 국가, 광역, 기초 간 사무배분이 명확하며 기초단체장은 장관, 국회의원의 겸직도 가능하다.

현 국회의원 577명 중 497명이 지방선출직을 겸직했다는 점은 우리의 지방자치제도에 시사하는 바는 크다.

독일은 교육, 경찰 분야 모두 지방정부가 관장하고 있고 정부부처도 베를린과 본에 분산시켰을 뿐만 아니라 중앙관료와 공무원의 지역 할당 제도를 도입, 균형 있는 지역 발전을 이루고 있다.

일본의 경우 2000년 지방분권일괄법을 제정, 국가와 지방간 명확한 역할 분담으로 상호 대등한 관계를 확립했다.

법에서는 국가가 지방자치단체의 기관에 위임하는 사무를 폐지했다.

2003년에는 지방자치법 개정을 통해 조직 편성권을 자치단체 조례에 위임했고, 2009년 이후부터는 중앙정부의 역할은 외교, 안보 등에 특화하고, 지방 사무는 지방에 이양했다.

특히 간선도로, 중요 항만 등 국가직할사업의 지방부당금을 폐지하고, 지방자치단체에 대한 국고보조금 역시 폐지했다.



◇ 지방분권의 방향

이미 성숙한 대한민국 사회는 해방 후 과도기를 겪으면서 철통같이 유지돼 온 대통령제의 한계를 지적하고 있다.

시민을 계몽 대상으로 여기는 과거 ‘지배자’들의 모습이 재현되는 것에 시민들은 환멸을 토하고 있다.

특히 제왕적 대통령제의 폐해와 한계는 왕조말기에 나타나는 권력자들의 비리와 부정부패 현상에 필적하는 ‘최순실 국정농단’이라는 사태를 낳았고, 대한민국이 더 이상 대통령과 그 주위의 몇몇에 의해 좌우되는 것을 거부하는 ‘촛불 집회’라는 거센 국민적 저항으로 귀결됐다.

이번 사태가 어떤 식으로 해결되느냐에 따라 대한민국 사회가 한 단계 성숙하느냐 아니면 과거에 머무르느냐의 갈림길에 선 것이다.

그렇다면 어떤 식으로 변화가 돼야 하는가가 중요하다.

현재 정치권에서는 개헌을 통해 대통령제를 변화시켜야 한다는 목소리가 대두되고 있다.

대다수 국회 의원들이 이에 뜻을 같이 하고 있으며, 다만 시기나 방법상의 이견이 있을 뿐이다.

중요한 것은 개헌을 하는 과정에 지방분권의 필요성을 얼마만큼 반영시키느냐이다.

헌법을 개정할 때 가장 중요한 것은 지방자치단체의 지방재정, 조직구성 등이 헌법에 명시돼야 한다.

그동안 수원, 성남, 고양, 용인 등 수도권의 인구 100만 이상 도시들은 ‘2할 자치’의 개선을 중앙정부와 정치권에 지속적으로 요구해왔다.

그러나 중앙정부나 정치권은 자치단체의 요구가 있을 때마다 ‘들어주는 척’ 하는 것이 대부분이었고, 오히려 내년부터는 지방재정개편으로 지방자치를 더욱 옥죄고 있다.

자치단체 의원들에 대한 정당 공천도 개선돼야 한다는 목소리가 높다. 자치단체 의원이 각종 선거때마다 쫓아다니며 지역에서의 역할을 제대로 못한다면 이 역시 지방자치 발전에 걸림돌이 되기 때문이다.

개헌이 대한민국 민주주의의 발전을 위한 시금석이 될 것인가 아니면 정략적으로 이용돼 정권을 유지시키는 도구로 전락될 것인가는 이제 정치권의 몫이 됐다.

하지만 가장 중요한 것은 지역 시민들의 지방자치에 대한 관심과 참여다.

시민이 참여하지 않는 지방자치가 이뤄지지 않는다면 헌법으로 지방자치의 위상을 세운다 하더라도 지방자치가 제대로 자리를 잡을 수 없을 것이다.

/유진상기자 yjs@