지난 10월 27일 조국혁신당 조국 대표는 토지공개념제를 도입해 국민의 주거권을 보장하겠다고 밝혔다. 조국혁신당은 이미 제7공화국 헌법개정안에서 토지공개념제를 명시한 바 있으며, 이는 조국 대표가 문재인 정부 시절 추진하려 했던 ‘토지공개념 입법화’ 구상의 연장선에 있다. 여당의 협조 없이는 실제 입법이 쉽지 않겠지만, 토지공개념에 대한 사회적 기대는 여전히 높다.

현행 헌법 제122조는 “국가는 국토의 효율적 이용과 균형 발전을 위하여 법률이 정하는 바에 따라 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다”고 규정한다. 이는 토지공개념의 법적 근거를 명시적으로 인정하는 조항이다. 토지공개념 도입이 새로운 해석을 요구하는 것이 아니라 이미 헌법에 마련된 틀을 어떻게 활용하느냐의 문제라는 의미다.

토지공개념 논의의 현실적 조건을 살피기 위해, 과거 개혁정책이 어떻게 추진되었는지 두 시기를 비교해 볼 필요가 있다. 하나는 1949년 농지개혁을 단행한 이승만정부, 다른 하나는 그후 40년이 경과한 후에 1989년 토지공개념 3법을 통과시킨 노태우정부다.

우선 제1공화국의 농지개혁은 토지개혁의 고전적 모델이다. 정부가 소작농지를 유상으로 강제 매입해 소작농에게 유상으로 분배한 조치는 당시로서는 매우 급진적이었다. 이로써 소작제가 사라지고 ‘경자유전의 원칙’이 헌법에 뿌리내렸다. 농지개혁이 성공할 수 있었던 이유는 첫째, 이승만 대통령의 강력한 의지, 둘째, 조봉암 농림부 장관의 집행력, 셋째, 국회 내 소장파 의원들의 지지였다. 여당 기반이 없던 대통령이 무소속 개혁파 의원들과 손을 잡고 법안을 통과시킨 것이다. 무엇보다 북한의 토지분배에 맞서 체제경쟁에서 뒤처질 수 없다는 대통령의 전략적 판단이 개혁을 강하게 밀어붙이게 했다. 이러한 농지개혁은 6·25 전쟁에서 농민층의 지지를 확보하며 국가체제를 유지하는 데 결정적 역할을 했다.

노태우정부에서도 개혁의 동력은 정치적 필요에서 나왔다. 군사쿠데타로 집권한 정권이 국민적 정당성을 확보하기 위해 추진한 대표 정책이 토지공개념제였다. 당시 조순 부총리(경제기획원 장관) 주도로 ‘토지공개념추진위원회’가 구성되어 정책이 설계되었다. 여소야대 국면에서 법 통과를 위해서는 정치적 기반이 필수였고, 실제로 토지공개념 3법(택지소유상한제·토지초과이득세·개발이익환수법)은 3당 합당 직후인 1989년 12월 국회를 통과했다. 이는 개혁입법이 국회의 지지와 권력 내부의 합의를 필요로 한다는 사실을 잘 보여준다.

이제 이재명 정부가 어떤 선택을 할지가 관심사다. 현재 여당은 국회 과반 의석을 보유하고 있어 의지만 있다면 개혁입법 추진이 가능하다. 여기에 조국혁신당까지 가세한다면 국회 기반은 더욱 강해진다. 이재명 정부의 123개 공약에는 토지공개념이 명시되어 있지는 않지만, 부동산 정책에서 토지의 공공성을 강화하려는 방향은 분명히 읽힌다. 결국 핵심은 정부가 얼마나 분명한 의지를 갖고 역사적 개혁의 흐름을 이어갈 것인가에 달려 있다.

경제적·사회적 불평등과 차별을 근원적으로 해소하기 위하여 토지부동산제를 혁신하지 않는다면 국민주권을 어떻게 실현할 것인가? 불로소득으로 경제적 격차와 편중이 악화되는 현상을 시정하기 위하여 추진했던 이승만 정부, 노태우 정부의 개혁정책을 국민주권정부에 기대해 본다.