‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에 의해 지난 2003년부터 시행되고 있는 ‘지구단위계획’ 제도가 본래의 취지를 훼손한 채 또다른 규제악법으로 작용하고 있다는 지적이다.광주시의 실태를 중심으로 지구단위계획 제도의 실태와 문제점, 해결방안에 대해 알아본다. <편집자주>

지구단위계획의 목적은 ‘당해 지구단위계획 구역의 토지이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 경관·미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 당해 구역을 체계적·계획적으로 관리하기 위해 수립하는 계획’이라고 규정하고 있다.

그러나 광주시의 경우 송정지구 28만1천435㎡(2천107세대), 탄벌1지구 8만9천770㎡(483세대), 탄벌2지구 8만530㎡(633세대), 탄벌3지구 9만7천970㎡(781세대), 태전1지구 9만3천240㎡(631세대), 태전2지구 11만2천160㎡(815세대), 태전3지구 9만6천222㎡(738세대), 태전4지구 8만9천470㎡(543세대), 태전5지구 16만6천214㎡(1천256세대), 태전6지구 15만3천790㎡(1천70세대), 태전7지구 26만7천563㎡(1천884세대), 고산1지구 31만1천33㎡(2천260세대), 고산2지구 19만4천767㎡(1천486세대), 고산3지구 29만9천177㎡(1천729세대), 역동지구 22만7천893㎡(1천684세대), 장지1지구 7만4천952㎡(공업용지), 양벌1지구 8만9천455㎡(613세대), 양벌지구 3만5천860㎡(210세대), 경안1지구 2만4천277㎡(141세대) 등 총 19개 지구 278만5천778㎡의 면적에 2만여 세대 분량이 지구단위계획 구역으로 수립완료되어 지구지정을 마친 상태임에도 불구하고 개발이 이루어지지 못하고 있다.

19개 지구 중 태전 3지구가 지난해 9월, 태전1, 2와 고산1, 역동 지구는 최근에 사업승인을 받았으나 사업의 타산성이 맞지 않거나 과도한 조건이 부여돼 사업추진 자체가 지연되거나 불투명한 상태이다.

이같은 현상은 광주시의 경우 수도권 시민의 상수원인 팔당호를 지척에 두고 있어 상수원보호구역, 수질보전 특별대책Ⅰ,Ⅱ권역, 수도권정비계획법, 토지거래허가구역 등의 중첩된 규제로 개발이 어려운 상황에서 지구단위계획의 지정이나 오염총량관리제 도입으로 인한 하수물량을 배정 받은 지역은 속칭 ‘황금알을 낳는 지역’이라는 감투가 씌어져 땅값이 천정부지로 뛰기 때문이다.

실제로 광주시는 지난 2002년 5월15일 지구단위계획 지구지정을 추진해 최근까지 19개소의 구역에 대해 도시관리계획결정을 완료했으며 2006년 1월10일 1차 오염총량관리제 도입으로 하수물량을 배정 한데 이어 지난해 2월6일에는 2차 오염총량제의 환경부 승인으로 지구단위계획이 수립중이 던 전지역에 하수물량을 배정했다.

하수물량 배정받은 지역 ‘황금알낳는 지역’ 둔갑
아파트 건립위해 토지매입하려면 ‘부르는게 값’
양도세 해결·로얄층 우선배정 등 조건제시 일쑤

이렇다 보니 현재 지구단위구역내에서 아파트 건립을 위해 토지를 매입하려면 토지주가 부르는게 값이고 부가적으로 양도소득세의 해결, 로얄층이나 상가부지의 우선 배정 등 다양하고 까다로운 조건을 제시하기 일쑤이며 아예 묵묵부답으로 대꾸 조차도 하지 않는 경우가 많아 사업추진이 지지부진한 실정이다.

“아파트 사업 추진을 위해 부지매입에 나섰으나 상상을 초월하는 가격을 제시하는 토지주들 때문에 타산성이 맞지 않아 결국 사업추진을 포기할 수 밖에 없었습니다”(사업시행추진업자 입장)

“각종 규제로 제약이 많은 광주시에서 지구단위계획 지구지정이 완료되고 하수물량까지 배정 받은 토지라면 이 정도 가격은 받아야 하는거 아닙니까?”(토지주들의 입장)

“지구단위계획은 법의 제정 목적에서도 나타나듯이 계획적이고 체계적인 관리를 목적으로 하고 있으므로 사업시행자들이 일괄시행을 할 수 있는 여건을 갖추거나 일괄 시행의 원칙을 훼손하지 않는 범위내에서 사업승인을 내준다는 것이 시의 입장입니다”(광주시의 입장)

광주시와 토지주, 사업시행사의 입장이 첨예하게 엇갈리면서 계획적이고 체계적인 관리를 위해 도입된 지구단위계획 제도가 한치의 진도도 나가지 못하고 멈춰서면서 지역개발을 가로막는 또다른 규제악법으로 작용하고 있다는 목소리가 높게 일고 있다.

실제로 최근 송정지구 주민 162명이 “지구단위계획이 수립된지 5년이 지나도록 개발도 되지 않으면서 재산권 행사도 못하 못한채 공시지가만 상승해 세금부담만 늘고 있다”며 지구단위계획 지구지정을 취소해 줄 것을 요구하는 청원서를 시에 제출하기도 했다.

광주시·토지주·시행사 입장 첨예하게 엇갈려
19개지구 2만여세대 분량 사업추진 자체 불투명
기반시설 부지매입비·조성비 부담도 장애 요소

근본적인 잘못은 광주시의 행정에서 시작됐다고해도 과언이 아니다.

처음으로 도입된 제도이고 시행의 절차나 개발방법 등이 확립되지 않은 상태에서 실적위주의 행정을 목적으로 무차별하게 많은 지역에 대해서 무분별하게 지구단위계획의 지정을 남발했다는 지적을 면할 수 없는 것이 현실이다.

현재 광주시가 지구지정을 마친 19개 구역은 기존 구 도심권에 인접한 지역들로 자연적인 개발이 가능한 지역임에도 불구하고 지구단위계획 구역에 묶여 10여년 가량 개발이 정체돼 있는 실정이다.

시가 최소한의 개발 가능한 지역을 선정해 제도를 우선 시행해 보고 그 실정을 감안해 더 늘리거나 줄여나가는 현명한 판단을 하지 못한 것이 지금의 문제점을 양산하게 됐다는 지적이다. 또한 지구단위계획 수립지역에 대해 무조건적으로 하수물량을 배정한 것도 잘못된 행정으로 지적되고 있다.

지구단위계획 수립지역이라 하더라도 사업승인을 조건으로 하수물량을 배정했더라면 토지매입이나 사업추진이 좀 더 수월했을 것이라는 주장이다.

지구단위계획 제도 자체에도 오류가 있다는 주장이 제기되고 있다.

단위구역내에는 체계적인 개발을 위해 최소한의 도로와 녹지공간, 어린이놀이터, 공원부지 등을 기반시설로 조성토록 하고 있는데 이 비중이 전체면적의 30~40%에 달하며, 부지뿐만아니라 조성비용까지도 부담토록하고 있어 사업추진의 큰 장애로 작용하고 있다.

또한 단위구역내에는 고밀도인 아파트외에도 중밀도의 연립주택(4층이하), 저밀도의 단독주택부지(3층이하)로 세분화하고 있어 토지개발 여건이 이해 당사자들간의 욕구를 충족시키기에는 역부족인 면이 있다.

특히 이러한 실정임에도 불구하고 적게는 3만㎡에서 많게는 30만㎡가 넘는 단위구역을 일괄 시행으로만 개발할 수 밖에 없도록하고 있는 것도 사업추진을 어렵게 만들고 있다.

지구단위계획 제도의 목적을 훼손하지 않고 개발을 독려하기 위해서는 기반시설의 부지매입비와 조성비에 대해서만이라도 정부 차원의 세제지원이나 금융지원 등의 대책이 있어야하며 사업시행자도 이익이 담보 될 수 있도록 고밀도의 물량을 늘려 주어야 한다는 주장이다.

또한 광주시는 지구단위계획의 수립 절차를 진행하고 있는 탄벌4지구와 쌍령1지구 및 역동 역세권지구 등의 계획 수립을 전면 재검토하고 이미 지구지정이 완료된 지역이라 하더라도 일정기한을 지정해 개발이 이루어지지 않을 경우 지구지정을 철회하고 하수물량도 회수 해 개발여력이 있는 다른 지역으로 재배분하는 방안을 심도있게 검토해 볼 필요가 있다.

이토록 개발도 이루어지지 않는 상태에서 물량만 확보하고 있어 인구상한선, 하수물량 부족 등으로 인해 개발에 제한을 받는 다른 지역이 있다면 이것이야 말로 잘못된 행정의 표본이라는 오명을 벗어날 수 없을 것이다.